一、何為海綿城市
海綿城市,顧名思義是指城市能夠像海綿一樣,在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕75號文的定義,海綿城市是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理,充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,有效控制雨水徑流,實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。通過將自然途徑與人工措施相結(jié)合,在確保城市排水防澇安全的前提下,最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化,促進(jìn)雨水資源的利用和良性水循環(huán)。
隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快,前期城市規(guī)劃方案不盡完善等問題逐漸顯現(xiàn)。海綿城市一方面可解決城市雨水集中排放造成的內(nèi)澇嚴(yán)重、管網(wǎng)瞬時壓力過載的問題;另一方面可提高雨水利用率,緩解城市缺水的問題。其在“建設(shè)、維護(hù)內(nèi)容,建設(shè)、維護(hù)規(guī)模以及建設(shè)、維護(hù)金額”上具有其特殊性,具體表現(xiàn)為:建設(shè)、維護(hù)內(nèi)容較為多元,涉及到水生態(tài)修復(fù)、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造、灌渠建設(shè)鋪裝、河湖溝渠改造開發(fā)等多方面建設(shè)內(nèi)容,在后期還包括對管渠、園林綠化、生態(tài)建設(shè)設(shè)施的維護(hù)工作;建設(shè)、維護(hù)規(guī)模較為龐大,通常會涵蓋城鎮(zhèn)部分片區(qū),綠地或公園建設(shè)面積超過數(shù)十公頃,管網(wǎng)建設(shè)甚至綿延數(shù)十公里;建設(shè)、維護(hù)金額較高,主要因其涉及大量工程建設(shè)且多為地下挖掘施工,以及維護(hù)面積、內(nèi)容較多所致。整體來看,海綿城市的建設(shè)和運(yùn)營是一個資金需求較大且具有顯著公益特征的項目。
二、政策指向PPP模式
2014年,根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于“加強(qiáng)海綿城市建設(shè)”的講話精神和近期中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求,財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部出臺《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》(財建〔2014〕838號),并審核確定海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市,中央財政根據(jù)規(guī)模對試點(diǎn)城市給予4億元至6億元不等的專項資金補(bǔ)助,運(yùn)用PPP模式的項目予以額外10%的獎勵。各地政府在國家的號召及自身解決內(nèi)澇排水問題的驅(qū)動下,將大規(guī)模開展海綿城市建設(shè),涉及投資金額將超過萬億元。而另一方面,受土地出讓金收入銳減、地方政府融資平臺融資受限以及宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩等多重因素影響,地方政府財力捉襟見肘。雖然中央財政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項資金補(bǔ)助,但海綿城市建設(shè)的資金需求仍帶給政府較大的支出壓力。
為了解決海綿城市投資建設(shè)等問題、推進(jìn)海綿城市項目的建設(shè)工作,國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕75號)提出要積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè),發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用。水利部也在《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見的通知》(水規(guī)計〔2015〕321號)中提出要創(chuàng)新機(jī)制,推行政府和社會資本合作的建設(shè)運(yùn)營模式以推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家開發(fā)銀行共同出臺《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》(建城〔2015〕208號)提出建設(shè)項目儲備制度,加大信貸支持力度,對于采用PPP模式整體打包運(yùn)作的項目給予貸款規(guī)模傾斜,優(yōu)先提供中長期信貸支持。
可以看到,從國務(wù)院到財政部、水利部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等,相繼出臺一系列政策指導(dǎo)支持海綿城市建設(shè)工作的開展,且在海綿城市建設(shè)中鼓勵推廣運(yùn)用PPP模式。PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制的一種投融資模式,是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè),一方面可幫助政府平滑財政支出,減輕財政壓力;另一方面,引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力,可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險和成本內(nèi),實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給,使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。
三、白城案例分享
吉林省白城市作為全國第一批、東北地區(qū)首個國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市,在海綿城市建設(shè)中取得了一定的成效。截至目前,白城市已落地實施白城市海綿城市建設(shè)老城區(qū)積水點(diǎn)綜合整治與水環(huán)境綜合保障PPP項目及白城市區(qū)地下綜合管廊工程PPP項目,圍繞水、綠地、城市道路及建筑小區(qū)四大系統(tǒng),依靠城市海綿體的點(diǎn)、線、面相結(jié)合的方式,實現(xiàn)海綿城市體系的有效閉環(huán)。兩個PPP項目都立足于項目的全生命周期予以整體設(shè)計和綜合考慮,從項目前期工作、融資交割、項目建設(shè),到運(yùn)營維護(hù)、項目移交等項目全流程進(jìn)行了詳細(xì)約定,并在項目用地、回報機(jī)制、風(fēng)險分配、配套安排、績效考核、提前終止等關(guān)鍵問題的處理上考慮周全,成為項目順利落地實施的強(qiáng)大保障。
以績效考核為例,白城市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局委托北京建筑大學(xué)編制了《白城市海綿城市建設(shè)PPP項目績效考核辦法》,實行打分制度,按照“每月日??己?季度定期考核+不定期抽查考核”的方式,從項目設(shè)施可用性和項目實施效果兩大方面進(jìn)行考核。在項目設(shè)施可用性上,對雨水管區(qū)疏通率、污水混接率、雨水生態(tài)設(shè)施及管渠系統(tǒng)的日常維護(hù)等方面進(jìn)行考核;在項目實施效果上,對雨水總量控制、水質(zhì)凈化設(shè)施的出水標(biāo)準(zhǔn)、綜合排水和超標(biāo)降雨時是否達(dá)到排水標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行考核。最終,項目可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)用的支付金額與考核結(jié)果掛鉤,通過績效考核督促社會資本在項目合作期積極發(fā)揮主觀能動性,切實開展運(yùn)維工作,達(dá)到了較為理想的項目效果。
四、“海綿”PPP思考
1.現(xiàn)階段海綿城市PPP項目存在的問題
在海綿城市建設(shè)開展得如火如荼的同時,不可忽視的是部分海綿城市建設(shè)項目出現(xiàn)了“重工程、輕效果”的現(xiàn)象。海綿城市建設(shè)項目雖然包括水生態(tài)修復(fù)、流域水質(zhì)改善、園林綠化改造提升、市政道路改造等內(nèi)容豐富的建設(shè)工程,但海綿城市建設(shè)的初衷是確保城市排水防澇安全、促進(jìn)雨水資源的利用和良性水循環(huán)。因此,海綿城市建設(shè)不應(yīng)止步于完成建設(shè)工程,而更應(yīng)關(guān)注是否達(dá)到建設(shè)效果、是否實現(xiàn)建設(shè)初衷的目的。“輕效果”直接反映在績效考核方面,雖然各地在PPP模式設(shè)計中基本都充分考慮和設(shè)置了績效考核機(jī)制,但是筆者通過充分調(diào)研并分析發(fā)現(xiàn),各地在設(shè)置績效考核機(jī)制的過程中普遍存在不合理性和可操作性低等問題。具體表現(xiàn)為以下幾個方面:
對于新建海綿城市項目,政府方在設(shè)計績效考核體系時,往往單獨(dú)設(shè)置建設(shè)期績效考核指標(biāo)。雖然項目建設(shè)在項目總投資中占據(jù)較大比重,政府方對工程質(zhì)量及工程安全比較關(guān)切,但是由于中選社會資本既要建設(shè)又要負(fù)責(zé)后期運(yùn)營維護(hù),建設(shè)期工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)勢必會增加其運(yùn)營期的成本。作為市場化運(yùn)營主體的社會資本在利益驅(qū)動下,將會更注重建設(shè)期的工程質(zhì)量,以確保后續(xù)運(yùn)營成本最小化,因此筆者認(rèn)為,是否另需設(shè)置建設(shè)期績效考核指標(biāo)有待討論。
政府方在設(shè)置績效考核體系時,存在各項指標(biāo)權(quán)重不盡合理的現(xiàn)象。比如在同時設(shè)置建設(shè)期考核指標(biāo)和運(yùn)營維護(hù)考核指標(biāo)時,參考建設(shè)投資成本及運(yùn)營維護(hù)成本的比例,給予建設(shè)期考核指標(biāo)較大權(quán)重,弱化運(yùn)營維護(hù)考核指標(biāo)權(quán)重;或者在設(shè)置運(yùn)營維護(hù)考核指標(biāo)時,針對項目公司運(yùn)營維護(hù)過程過度細(xì)化,比如是否每天修剪綠植、是否每天對蓄水池進(jìn)行清理等,嚴(yán)重增加了政府方監(jiān)督考核所投入的人力物力,可操作性較低。
政府方在設(shè)置績效考核指標(biāo)時,未對考核目的進(jìn)行深入思考。建設(shè)海綿城市的目的在于有效緩解城市內(nèi)澇、削減城市徑流污染負(fù)荷、節(jié)約水資源、保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境,績效考核機(jī)制的設(shè)置應(yīng)保障社會資本提供的各項服務(wù)能夠有效實現(xiàn)海綿城市項目建設(shè)的初衷,而部分地方政府在設(shè)計考核機(jī)制時,存在設(shè)置與項目目標(biāo)實現(xiàn)無關(guān)的無效指標(biāo)問題,此類南轅北轍的現(xiàn)象不僅存在于海綿城市PPP項目,其他行業(yè)的PPP項目也普遍存在。
2.績效考核機(jī)制出現(xiàn)問題的原因
首先,傳統(tǒng)政府投資項目中,政府方通常委托國有企業(yè)或事業(yè)單位負(fù)責(zé)項目運(yùn)營維護(hù),因此政府方在對市場機(jī)制下的項目公司進(jìn)行考核時,傳統(tǒng)思維難以轉(zhuǎn)化。PPP模式作為新生事物,其全生命周期涵蓋了建設(shè)、運(yùn)維至移交的十年以上的期限,政府方在機(jī)制設(shè)計時,也難以窮盡將來會發(fā)生的各種意外情況并在考核機(jī)制中加以限定。
其次,海綿城市PPP項目以新建項目為主,項目建設(shè)部分通常占據(jù)了項目全投資金額的大部分,政府方在原有思維下,難以將項目建設(shè)與后續(xù)運(yùn)維有機(jī)地結(jié)合起來,常常會導(dǎo)致政府方設(shè)置考核機(jī)制時,將建設(shè)期考核與運(yùn)維考核進(jìn)行界面分割。同時,政府方出于傳統(tǒng)工程項目思維,更加重視項目工程質(zhì)量,往往加大建設(shè)期考核指標(biāo)的權(quán)重,而忽略了工程質(zhì)量與后期運(yùn)維成本的有機(jī)關(guān)聯(lián)。此外,海綿城市建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜,投資金額巨大。在項目社會資本采購過程中,施工企業(yè)作為響應(yīng)主體,在項目市場測試及談判階段較為強(qiáng)勢。另外,在PPP項目社會資本采購階段,項目可行性研究報告已經(jīng)編制完成并通過,社會資本難以就項目設(shè)計及后續(xù)運(yùn)維經(jīng)濟(jì)性提出合理化建議。因此,為了降低自身風(fēng)險、保障拿到項目施工利潤并收回工程款,施工企業(yè)類社會資本往往通過施壓等方式影響政府方?jīng)Q策,使后者在制定考核指標(biāo)的過程中,重施工建設(shè)而輕項目運(yùn)營維護(hù)。
最后,雖然海綿城市PPP項目運(yùn)維邊界較廣,設(shè)計文件及方案對社會資本的專業(yè)運(yùn)營能力也提出了較高要求,但是專業(yè)運(yùn)營商通常不具備獨(dú)自實施項目整體內(nèi)容的能力。因此,專業(yè)運(yùn)營商普遍采用與施工企業(yè)組成聯(lián)合體的形式參與項目。然而,通常因其占股比例較小,不具備決策能力,導(dǎo)致在項目前期設(shè)計、績效考核機(jī)制編制等階段難以充分發(fā)揮其專業(yè)性,也難以對績效考核指標(biāo)設(shè)置產(chǎn)生重大影響。
3.績效考核機(jī)制設(shè)置的建議
為充分發(fā)揮績效考核機(jī)制在改善海綿城市PPP項目管理、保障社會資本運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量、提高財政資金使用效率等方面的重要作用,改善并解決上述績效考核機(jī)制設(shè)置的各種問題,筆者提出以下建議:
政府方需轉(zhuǎn)化思維,改變傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目開展邏輯,將海綿城市前期建設(shè)與后續(xù)運(yùn)維結(jié)合為有機(jī)整體,并將對工程建設(shè)的有關(guān)要求反映在后續(xù)較長的運(yùn)營維護(hù)考核中,驅(qū)使社會資本自發(fā)地更加注重項目建設(shè)質(zhì)量。對此,可嘗試運(yùn)用“設(shè)計-投資-建設(shè)-運(yùn)營”一體化的思路,設(shè)計單位、施工企業(yè)與專業(yè)運(yùn)營商組成聯(lián)合體的方式,各自發(fā)揮自身特長,共同為項目出謀劃策,一同對項目的實施效果負(fù)責(zé)。
合理分配項目風(fēng)險,通過方案設(shè)計和合同條款約定,對社會資本提供優(yōu)化方案的路徑,即通過一定的程序,允許社會資本針對設(shè)計方案提出變更;同時加大效果指標(biāo)在付費(fèi)機(jī)制中的權(quán)重,避免設(shè)置對項目公司日常運(yùn)營產(chǎn)生掣肘影響的過程指標(biāo),減少政府方考核成本,將考核指標(biāo)向項目實施效果傾斜,倒逼社會資本自發(fā)優(yōu)化項目方案,減少項目投資運(yùn)營成本,切實提升公共服務(wù)質(zhì)量,實現(xiàn)項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化。
探索創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用,合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)手段,將涉及到海綿城市的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理和環(huán)境績效的全過程數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合管理。環(huán)境保護(hù)部2016年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》,明確構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)”,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和開放共享。海綿城市建設(shè)項目可嘗試通過嫁接“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念,運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等手段對氣象數(shù)據(jù)、雨水匯集量、土壤濕度等進(jìn)行全面監(jiān)測,并在云端實時整理和分析。同時,通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立項目預(yù)警機(jī)制,提前發(fā)現(xiàn)潛在問題,科學(xué)及時地對項目實施效果進(jìn)行實時監(jiān)測。
為更好地落實海綿城市建設(shè)項目,應(yīng)該從理念入手,以項目實施效果為導(dǎo)向,以是否實現(xiàn)項目效果為考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi),切實完成海綿城市建設(shè)的初衷,在不再“城里看?!钡耐瑫r,提高水資源利用率,改善水資源質(zhì)量,形成良性水循環(huán),保持水土,減少并預(yù)防自然災(zāi)害的發(fā)生,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(來源:中國建設(shè)報)